【集合】刘卫先我国环境法实施机制的缺陷及其克服

2024年05月31日 ku游

　　文关键词环境法；实施动力；实施机制

　　摘要我环境法未能得到良好实施的原因是多方面的，其实施动力不足实施机制存在缺陷是主要原因。环境法实施的传统路径是受害民众提起环境侵权诉讼和政府部门进行环境执法，实践证明，这两条路径未能保证环境法得到有效实施。我已经对环境法实施的传统路径加以改进，并创设了环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度，但相关举措还不足以带理想的环境法实施效果。环境法得以有效实施的关键是处理好政府企业民众三者之间的关系，确保各主体具有充足的法律实施动力，并为这种动力能够正常发挥配置相应的保障措施。

　　全文

　　改革开放30多年，我环境法制建设进展迅速。截至2010年年底，我已有环境保护法律30余部，关于环境保护的行政法规部门规章等家层面的规范性文件1000余件以及诸多地方性法规。1我环境保护法的数量占特色社会主义法律体系法律法规总数的十分之一还要强2，增长速度远远超过其他部门法。目前，我已基本形成了以环境保护法为核心，以各项环境单行法为主要支撑，以大量有关环境保护的行政法规部门规章环境标准等为重要内容的环境法律体系。但具有讽刺意味的是，我环境质量状况在整体上不断恶化3，这不能不令人反思我规模庞大的环境法律体系是不是真实有效地发挥了环境保护功能。本文从法律实施动力的角度剖析我环境法治乏力的原因，进而探讨如何推进我环境法律实施机制完善及环境质量提升。

　　一我环境法实施存在问题

　　人类今天面临的环境危机，粗略地讲体现了人与自然之间的矛盾，是人类活动对自然环境的影响超出了环境所能承受的限度所致，具体而言体现了社会经济系统与地球生态系统之间的矛盾，是人类经济活动对地球环境的影响超出了地球生态系统所能承受的限度所致。经济不断增长是建立在大自然不断进行吞吐反应的基础之上的。大自然不仅要为经济增长提供原材料，还要接纳经济增长所生的废弃物。无论是大自然的原材料供给能力还是其吸纳消解废弃物的能力，都受到一定时空条件的限制。如果人类在一定时空条件下对原材料的索取超出了大自然的供给能力，或者对废弃物的排放超出了大自然的吸纳消解能力，就必然造成自然生态系统受损失衡退化。从这个角度讲，改革开放30多年我经济粗放型高速增长是导致环境状况不断恶化的一大诱因。

　　尽管经济系统与生态系统之间的矛盾最终导致现代环境危机，但这并不意味着环境状况恶化就没有其他方面的原因。从法治的角度看，环境立法缺失或者环境法实施存在问题制定完备的环境法无法得到有效实施也对环境质量整体下降负有不可推卸的责任。环境立法上的缺陷，如环境法律制度不完善不科学，环境法律规范过于抽象可操作性不强互相矛盾等，直接影响环境法的实施效果。长期以，我学界对环境保护问题的研究以加强环境立法为心展开，相关理论成果极大地促进了环境法律体系的形成和不断完善，使我环境事基本上实现了有法可依。4我已经有比较系统的环境法律体系不仅制定了发达家已有的水污染防治法大气污染防治法噪声污染防治法等环境单行法，而且制定了具有全球开创性的清洁生促进法等环境单行法；不仅陆续移植了发达家的一些比较先进的环境法律制度如环境影响评价制度总量控制制度排污权交易制度环境公益诉讼制度按日连续处罚制度等，而且基于我实际情况创设了一些特色环境法律制度如三同时制度限期治理制度等。我现有大量规范性文件基本上实现了环境保护事全覆盖。在这种情况下，环境法的实施问题就凸显出。人们不禁质疑我具备比较完整的环境法律体系和相对完善的环境法律制度，自然环境在整体上却不断恶化，是不是已经制定的环境法没有得到良好实施？

　　从应然层面讲，环境法是以应对环境危机为历史使命以保护环境为直接目的的新兴部门法，我已有比较完备的环境法律体系，应该能把人们的日常行为及经济发展限制在自然环境可承受的范围之内。但在实然层面上，我环境司法的功能没有得到有效发挥，环境管理体制尚不完善，这些都制约了环境法实施取得良好效果。司法效力提升和管理体制完善都涉及法律实施的动力问题，如何建构有效机制，从动力上确保环境法治有效运行，是较之完善环境立法而言更需解决的问题。

　　二我环境法实施的传统路径分析

　　1.我环境法实施的两条传统路径

　　在一定程度上，民众守法及行使环境知情权和参与权家追究环境犯罪行为等都是在实施环境法，但这些并不是我环境法实施的主要路径。环境法不像民法刑法行政法等传统法律那样赋予公民实体权利，因而无法获得像传统法律那样源于广大民众保护其私人权利的实施动力。在我，很多企事业单位没有动力去遵守环境法，民众行使环境知情权参与权等程序性权利的动力也不足。环境刑事诉讼和环境行政诉讼在我环境法实施的作用十分有限一方面，有关环境犯罪的规定是我刑法典的内容，并不是环境法的内容，环境刑事诉讼即使在客观上起到了保护环境的作用，也只是刑法典实施的效果；另一方面，根据我现行法律，行政诉讼只能因行政主体的具体行政行为直接侵害行政相对人的人身财权益而提起，而环境本身并不表现为任何人的人身财权益，因此，传统行政诉讼制度很难起到保护环境的作用。实践，我环境法的实施路径主要有两条一是受害民众提起环境侵权诉讼；二是政府有关部门进行环境执法。5

　　2.环境法的特性决定了其很难被民众自觉遵守在民法刑法行政法等传统法律框架下，私人利益所遭受的威胁主要自其他人的行为，只要法律把人们需要保护的利益直接权利化，赋予人们相应的法律权利，就可以通过权利主体行使权利义主体履行义的模式，有效保护人们的利益。但在现代环境危机的背景下，公民人身财利益遭到损害的原因不是直接指向其他人的行为，而是表现为生态环境遭受污染或破坏，由于环境损害后果的爆发具有时间上的滞后性空间上的迁移性等特征，受害者往往无法确定是谁损害了其利益。在这种情况下，要想有效保护人们的利益免遭损害，必须首先保护好人们生存于其的自然环境。正因为此，环境法不像民法刑法行政法等传统法律那样赋予人们实体权利直接保护私人利益，而是以应对环境危机为历史使命，以保护生态环境为直接目的。有学者在概括和比较分析世界各环境法的相关规定后指出，虽然各环境法在间接的最终的目的方面存在目的一元论保障人群健康与目的二元论保障人群健康和经济社会可持续发展的差别，但其直接目的是一致的，即保护和改善环境。6

　　现代环境危机是全人类面临的危机，而不是某个家某个民族某个阶层所面临的威胁，其直接表现是已经被破坏或正遭受损害威胁的地球环境对全人类的生存和发展造成威胁。环境法所要保护的环境，正是这样的地球环境，它不是某人房前屋后的环境，更不是某人家室内的环境。地球环境是整个人类赖以生存和发展的基础和前提，具有系统性整体性不可人为分割性等特征，所体现的是人类整体的环境利益。这种环境利益只能为人们享，无法成为个人或部分人分而专有的对象，因而无法成为权利的客体。换言之，环境法无法通过赋予人们对环境享有权利的方式实现保护环境的目的。生态环境的整体性及环境利益的享性决定了环境法不是一种权利法，环境法不能通过广大民众对自然环境行使权利而得以实施。

　　由于自然环境只能为广大民众所享，所以民众对环境保护普遍存在搭便车心理。环境利益的享者越多，环境本身越难以得到保护。正如亚里士多德指出的无论何物，只要它属于最大多数的人有，它所受到的照料也就最少。7当私人利益与享利益发生冲突时，人们一般倾向于满足自己的私人利益。通常情况下，民众对财利益的追求与环境利益的实现是相冲突的。在很多情况下，正是由于民众过度追求财利益，才导致了自然环境的破坏。环境法以保护环境为直接目的，它要求人们在私人利益与环境利益发生冲突的情况下放弃自己的私人利益，优先保护环境。这一要求与广大民众在传统法律文化背景下形成的私人利益保护意识及相应的行为模式相矛盾，在这种情况下，环境法自然难以被广大民众自觉遵守。

　　3.环境侵权诉讼对环境法实施有优势也有缺陷

　　环境侵权诉讼在本质上是传统民法的侵权责任法在公民人身财利益因环境污染而遭受损害情况下的一种救济措施，在环境危机时代，环境法利用人们普遍优先关注自己人身财利益的惯性思维和行为模式，将环境侵权诉讼作为应对环境危机的一种手段。解决环境污染导致的损害赔偿问题是我环境法的一项重要内容，如现行环境保护法64条海洋环境保护法90条水污染防治法85条等都对这一问题作了具体规定。环境侵权诉讼虽然不以保护环境为直接目的，但确实会带一定的环境保护效果。一旦环境侵权诉讼受害者原告胜诉，就不仅意味着环境破坏者要赔偿受害者的人身财损失，而且意味着环境破坏者要承担停止侵害排除妨害等法律责任，从而在客观上保护了生态环境。环境侵权诉讼作为环境法的实施路径之一，其最大的优点是有充足的内生动力。在环境侵权案件，受害民众出于保护自己人身财利益的目的而积极起诉，间接促进了环境法实施。

　　但是，环境侵权诉讼毕竟不是环境法的核心内容和主要部分，即使该制度得到有效实施，也不意味着我环境法得到了有效实施。环境侵权诉讼的环境保护功能十分有限。首先，环境侵权诉讼作为一种事后救济措施，无法从根本上补救已经遭受损害的生态环境。现实很多环境污染如重金属污染有毒有害化学物质污染等都具有难以恢复性，生态环境退化如土地沙漠化水土流失等都具有不可逆性，对于这类环境问题，即使受害者提出环境侵权诉讼，其结果也无法使已经受损的环境恢复到以前的状态。其次，在人烟稀少或无人居住的地方，环境污染或破坏行为不会侵害具体的私人利益，环境侵权制度对致害者的行为也就放任不管，但对整体的地球环境而言，没有哪一种环境污染或破坏行为是可以被容忍的。最后，有些特别严重的环境问题如地球表面气温升高生物多样性锐减臭氧层空洞扩大大规模的严重雾霾天气出现等，根本无法确定具体致害者。环境侵权诉讼制度对这些环境问题的解决无从下手，勉强适用也不会有任何效果。

　　环境侵权诉讼自身的不足导致该制度在相当长的时期内运行并不顺利。环境侵权诉讼作为民事侵权诉讼的一种，至少在1992年最高人民法关于适用〈华人民和民事诉讼法〉若干问题的意见实施之前，遵循的是谁主张谁举证的普通民事诉讼规则，原告需要证明存在自身利益受损的事实环境污染或破坏行为以及二者之间具有因果关系，这种举证责任对原告说基本上是无法完成的。再加上很多地方政府长期坚持以经济增长为心的发展思路，地方法对环境侵权案件的审理经常受到地方政府的过多干预，作为地方政府纳税大户的污染企业常常受到地方政府特殊照顾，其相对于受害民众而言，在经济实力话语权法律意识信息掌握等方面都处于优势地位，在这种情况下，环境侵权案件受害民众的利益很难得到有效保护。久而久之，当环境侵权事件发生时，受害民众就不愿选择通过司法途径获得救济，由此造成环境上访事件与日倶增，民众为维护环境利益而围堵工厂示威游行等非正常事件时有发生8。

　　4.单靠政府执法难以保证环境法得到有效实施

　　现实，基层政府及其环保部门有法不依执法不严选择性执法怠于执法的现象时有发生，其原因之一是基层政府及其相关部门的执法能力不足，关键原因在于基层政府及其环保部门进行环境执法的动力不足，包括内生动力缺乏外部动力不足。环境法在某种意义上就是要解决政府行为导致环境风险的问题，而如前所述，实践地方政府以经济增长为核心的发展思路势必带环境破坏问题，因此很难指望地方政府积极自觉充分有效地进行环境执法。由于种种原因，传统监督手段如权力机关的监督行政机关内部监督社会组织的监督等，实际上没能为环保部门提供足够的工作动力。环境执法风暴是行政机关集行使环境执法监督权的一种方式9，试图给基层政府进行环境执法提供外部动力，但这种环境执法监督毕竟不是常态，执法风暴过后，基层政府及其环保部门依旧我行我素，环境法依旧得不到有效实施。

　　三我环境法实施路径改进的不彻底性

　　我经济增长对环境的压力越越大，环境保护越越受到政府重视和广大民众关注。我已经对环境侵权诉讼和环境执法这两条环境法实施路径进行了改进，并增加了新的实施路径，但环境法实施效果不佳的局面并未得到根本扭转。

　　1.关于环境侵权诉讼制度的改进

　　我1992年最高人民法关于适用〈华人民和民事诉讼法〉若干问题的意见第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。2001年最高人民法关于民事诉讼证据的若干规定第4条第3款规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。2010年侵权责任法66条基本上沿用了该款规定。这些规定改进了环境侵权诉讼的举证责任分配规则，大大减轻了环境侵权诉讼原告受害者的举证责任，但由于实践法受理的环境侵权案件极少，大量环境侵权纠纷的受害者还是通过信访等非法律途径寻求救济，所以这些规定对于环境法实施效果的改善所发挥的作用十分有限。

　　我2012年修订的民事诉讼法55条规定在群体性环境侵权案件，法律规定的机关和有关组织可以向人民法提起诉讼。2014年修订的环境保护法58条第1款明确了有关组织的条件，即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。这些规定在一定程度上增强了环境侵权诉讼原告的诉讼能力。问题在于法律规定的有关组织并没有责任和义为保护受害民众而提起诉讼，大量符合条件的环保非政府组织不愿意做环境侵权诉讼的原告。2014年修订的环境保护法实施至今两年多时间内，提起环境侵权诉讼的社会组织只有少数全性环保组织如华环保联合会自然之友绿发会以及受这些全性环保组织扶持的极少数地方环保组织。

　　综上，如果不解决诉讼动力不足的问题，环境侵权诉讼制度的改进最多只能局部地促进环境法实施，而无法对破解环境法实施困境带大的改观。

　　2.关于基层政府环境执法机制的改进

　　为了增强环境执法的效能，我对基层政府及其环保部门的环境执法机制进行了一系列改革。如办公厅办公厅2016年9月发布关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见，对调整县级环保机构管理体制加强环保机构规范化建设等作出规定，增强了县级环保机构的独立性和执法能力。办公厅2014年12月发布关于加强环境监管执法的通知，提出环境监管执法全覆盖，对各类环境违法行为零容忍，强化地方政府领导责任。2015年9月印发生态文明体制改革总体方案，提出对领导干部实行自然资源资离任审计，在此基础上建立生态环境损害责任终身追究制，实行地方委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。深改组第14次会议2015年7月审议通过了环境保护督察方案试行关于开展领导干部自然资源资离任审计的试点方案政领导干部生态环境损害责任追究办法试行等文件，进一步强化了地方政领导和环保部门的环境责任。

　　认真分析可以发现，上述措施并不能完全解决环境法难以在基层环保部门得到有效执行的问题。首先，基层环保部门执法能力增强只是环境法得到有效执行的一个前提条件，环保机构在没有充足动力的情况下也可能选择怠于执法。其次，上述举措都是指导性的，比较抽象，可操作性不强，给地方政领导施加的外部动力有限。例如进行自然资源资离任审计的前提是把自然资源进行资化处理，但对环境保护而言，将自然资源予以资化处理是一种削足适履的做法；追究政领导干部生态环境损害责任的前提是某种生态环境损害的原因能够被确定在某些政领导干部管辖的时空范围内，但生态环境的整体性以及环境损害后果爆发的滞后性时空迁移性等使得这种寻因机制不够科学，无法成为时刻悬挂在地方政领导干部头上的达摩克利斯之剑。最后，基层政府及其环保部门进行环境执法的动力强弱在一定程度上取决于上级政府的环保态度。即使政府的环保态度非常坚定，这种态度在通过多层级多部门向下传达的过程也可能不断弱化，尤其是在一些地方政府之间仍进行GDP竞赛的情况下，这种弱化现象会更加严重。因此，把基层政府及其环保部门严格执法建立在政府系统内部监督主要是上级政府监督的基础上是不可靠的。要想切实增强环境执法的外部动力，必须实现动力源多元化。

　　3.关于环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度的创设

　　为了弥补环境侵权诉讼在环境法实施方面的缺陷，我2014年修订的环境保护法58条创设了环境民事公益诉讼制度，授权符合条件的社会组织针对生态环境受到的损害提起诉讼。该制度设计的不足之处主要有两点一是原告限于符合一定条件的环保组织，实践这类环保组织数量很少；二是无法保证符合条件的环保组织有足够的诉讼动力。年，我出台了一系列立法性文件，在一些地方试点检察机关提起环境公益诉讼。如深改组第十二次会议2015年5月审议通过了检察机关提起公益诉讼改革试点方案，第十二届全人大常委会第十五次会议2015年7月通过了全人民代表大会常委员会关于授权最高人民检察在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，最高人民检察最高人民法分别于2015年12月2016年2月通过了人民检察提起公益诉讼试点工作实施办法人民法审理人民检察提起公益诉讼案件试点工作实施办法，这些文件的相关内容已经突破了环境保护法对环境公益诉讼的限制，不仅使环境民事公益诉讼的原告扩大到检察机关，而且授权检察机关可以针对环保部门提起环境行政公益诉讼。问题在于我检察机关主要履行检察监督和提起公诉两项职能，在这样的体制下，检察机关无论是提起环境民事公益诉讼还是提起环境行政公益诉讼都偏离了其核心职能，因而很难有足够的诉讼动力。试点地区在一年多时间内由检察机关提起的环境公益诉讼案件数量并不多，在一定程度上证明了这一点。10

　　其实，环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼尽管从表面上看都属于环境公益诉讼，但二者的本质并不一样。环境民事公益诉讼的实质是原告代替政府相关部门直接进行环境执法，环境行政公益诉讼的实质则是原告督促政府相关部门进行环境执法。在这两类诉讼，原告都需要有足够的起诉动力，而我现有立法并不能保证这一点。

　　四克服我环境法实施机制缺陷的构想

　　环境问题的生及其解决涉及多方利益。环境法旨在解决环境问题，在某种意义上就是要协调各方利益。根据不同主体所关注核心利益的不同，可以把环境法涉及的利益主体分为三类，即政府企业和民众。政府作为公福利提供者应当是环境保护的主要责任者；企业作为理性经济人一般被视为环境破坏行为的主要实施者；广大民众出于对自己人身财利益的维护，是良好环境的关注者和受益者。要实现生态环境良好，既需要政府对企业的逐利行为加以适当约束和限制，也需要广大民众对企业遵守环境法及政府履行环保职责进行监督。

　　如前所述，我正在试点的一些改革措施如环保督察检察机关提起环境行政公益诉讼等，其初衷是督促基层政府及其环保部门积极有效地进行环境执法，但实际上，这些措施基本上都是负向激励性的，忽视了基层政府及其环保部门进行环境执法的内生动力建设，不能生正向激励效应。广大民众具有维护私人利益的不竭动力，其人身财利益的实现与环境法的实施效果直接相关，因而是保证环境法得以有效实施的终极动力。换言之，环境法实施的各条路径，最具动力保障的是民众参与。环境法应当架设将民众的不竭动力引向环境法实施的桥梁，并为这种动力的发挥配置相应的保障措施。基于以上思考，笔者对克服我环境法实施机制的缺陷提出以下三方面设想。

　　一是通过立法设置强制性正向激励性措施，如强制性地要求企业公开其品的相关环境信息，对企业品及原材料的价格进行环境友好型调节等，使企业主动守法。我环境法发展30多年的历史表明，多数情况下企业不愿遵守甚至会违犯环境法的规定，在这种情况下，就需要通过强化政府执法和民众监督使其遵守环境法。

　　二是细化落实政府提出的针对地方政领导及其环保部门的环境责任制，同时，开拓新的约束机制和动力机制，尽量减少政府在环境保护方面对经济发展进行妥协的机会与空间。要落实地方政领导生态环境损害责任追究机制领导干部自然资源资离任审计机制等，严格实行基层政府领导及环境执法人员的职升迁与区域环境质量改善状况挂钩。要完善环境行政公益诉讼制度，探索实施特定条件下环境损害家赔偿机制，增强公权力主体对环境法实施的使命感。

　　三是拓宽渠道，充分发挥广大民众实施环境法的动力。要通过立法赋予广大民众提起环境民事公益诉讼的资格，同时，清除相关法律制度障碍，对原告实行诉讼费缓缴以及在败诉情况下诉讼费减免等激励措施，甚至可以参照检察机关提起环境民事公益诉讼试点的做法，规定民众提起环境民事公益诉讼免交诉讼费。另外，要确保民众作为环境执法监督者的地位，从目前情况看，至少要赋予普通民众和环保组织提起环境行政公益诉讼的资格，并设置相应的保障措施。

　　五结语

　　环境法实施是一个系统复杂的社会工程，不仅受家法律文化政治体制社会经济状况及民众的法治意识与环保意识等背景条件影响，而且受环境法律制度自身的完善程度及环境司法状况等因素影响。从我实际情况出发，环境法的有效实施不仅需要拓宽实施渠道，增加实施路径，实现实施主体多元化，更重要的是，要保障各实施主体有足够的动力去实施环境法。

　　责任编辑林

　　注释基金项目山省社会科学规划一般项目我污染第三方治理环境法律问题研究16CFXJ03。

　　作者简介刘卫先，男，海洋大学法政学副教授，法学博士青岛0。

　　1参见徐祥民主编环境法制建设发展报告2011年卷，人民出版社，2013年，第269272页。

　　2截至2011年8月底，我已制定宪法和有效法律240部行政法规706部地方性法规8600多部，特色社会主义法律体系已经形成。参见〈特色社会主义法律体系〉白皮书发表我已制定现行宪法和有效法律240部，法制日报2011年10月28日。

　　3这一点可以从家环境保护部门1989年以每年一次公布的环境状况公报明显看出。有学者也指出，在环境立法走上快车道的同时，我环境污染和生态破坏趋势并没有得到有效遏制。参见吕忠梅生态法制建设的路线图，社会科学2013年第5期。

　　4参见刘卫先以立法为心的环境法学研究及其转向，地质大学学报社会科学版2016年第2期。

　　5参见奚晓明主编最高人民法关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用，人民法出版社，2015年，第169页。

　　6参见金瑞林主编环境法学，北京大学出版社，2002年，第2526页。

　　7转引自美丹尼尔? H.科尔污染与财权环境保护的所有权制度比较研究，严厚福王社坤译，北京大学出版社，2009年，第1页。

　　8例如，几年发生在厦门大连昆明等地的PX事件，以及发生在广州杭州等地的民众抗议在居住区附建垃圾焚烧厂事件等。

　　9进入21世纪以，各类环境执法风暴在我时常刮起，其既有家环境保护部门发起的环评风暴等，也有县级以上地方人民政府发起的地方性环境执法风暴。